A propósito del Coloquio México y el Mundo, organizado hace un año por los estudiantes de las carreras de Relaciones Internacionales y Política y Administación Pública de El Colegio de México, escribí esta breve comentario a la Mesa de Seguridad. La pertinencia de escribirlo, un año después, se hace evidente con una lectura breve a los diarios y a la clara pérdida de gobernabilidad en varios estados del norte del país. Los comentarios, aclaraciones y aportaciones son, por supuesto, bienvenidos.
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Bien decía Silva-Herzog que México, desde hace algunos años, se ha convertido en un país monotemático. Y es que si nos ponemos a pensar, no hay charla familiar, tertulia intelectual, periódico o programa de televisión o radio que no aluda a la violencia e inseguridad que se vive en el país. Todos tenemos un diagnóstico, inacabado y errático, muchas veces, de lo que ocurre en lo relativo a esos problemas y por ello consideramos que la mesa de (In)seguridad Pública: interpretaciones e (in)capacidades, que contó con la participación de Eduardo Guerrero, desde la policía, Luis Herrera Lasso, desde la inteligencia y Guadalupe González, desde la academia, nos ayudaría a comprender mejor el fenómeno, los retos que representa y los recursos con los que cuenta el estado mexicano para hacerle frente.
Una primera aportación de los expositores fue distinguir entre Seguridad Nacional y Seguridad Pública, dos conceptos estrechamente relacionados pero disímiles al menos en tres aspectos: 1)en los objetivos, 2)en las instituciones encargadas de perseguir dichos objetivos y 3) en el tipo de participación de los tres órdenes de gobierno. Ahondaré en cada uno de dichos aspectos.
De acuerdo con la Constitución, el objetivo de la Seguridad Nacional es mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano mientras que el de la Seguridad Pública es salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar el orden y la paz públicos. En términos llanos, estos conceptos difieren en el ente a su resguardo, que en el caso de la Seguridad Nacional es el Estado y en el de la Seguridad Pública son las personas, su integridad física y su patrimonio.
Tener en mente estos objetivos es fundamental, especialmente cuando analizamos el incremento de los secuestros y la violencia en el país, el aumento en el cambio de residencia de habitantes de Monterrey, Tampico o Chihuahua a ciudades estadounidenses, el reciente condicionamiento público de la libertad de prensa en Juárez o la aseveración hecha por un periódico de esa misma ciudad de que el poder fáctico lo detentan los criminales. Es entonces, tras estos hechos, cuando nos preguntarnos si las instituciones encargadas de la Seguridad Nacional y Seguridad Pública del país han logrado sus objetivos, es decir, si han logrado mantener la estabilidad del Estado mexicano, así como salvaguardar la integridad física y derechos de las personas. Esta primera pregunta está relacionada con la participación de Eduardo Guerrero, que presentó una evaluación crítica de la estrategia gubernamental de seguridad y mostró la necesidad de fortalecerla y reorientarla en varios de sus ejes.
Ahora bien, de las instituciones que persiguen objetivos de Seguridad Nacional, Herrera Lasso destacó el trabajo del Centro de Investigación en Seguridad Nacional (en adelante CISEN), que realiza tareas de inteligencia y propone medidas para prevenir y hacer frente a las amenazas al Estado. Entre las dificultades que ha enfrentado el CISEN para realizar su labor, Lasso destacó su cercana desaparición en el 2000, derivada de la abierta desconfianza y poco conocimiento que tenía el gobierno panista del trabajo realizado por la institución; la falta de una legislación que definiera claramente su ámbito de actuación, misma que se logró en 2005 (20 años después de su creación) y la falta de coordinación efectiva con otras instancias de inteligencia e instituciones operativas. Aunado a estas dificultades institucionales, Lasso mencionó el poco conocimiento que la sociedad tiene del trabajo de inteligencia en México y la dificultad para evaluar su desempeño, que tiende a ser poco visible.
En cuanto a las instituciones de Seguridad Pública, Guerrero se centró en las policiales y en la dificultad de lograr una profesionalización efectiva e integral de sus miembros, así como la poca disposición para intercambiar información relevante entre instituciones y órdenes de gobierno. A su vez, González hizo énfasis en una visión más integral que incluyera en el análisis no sólo a la policía, sino también a las demás instituciones encargadas de la Seguridad Pública, como los ministerios públicos y los centros penitenciarios. La reflexión de González es relevante porque señala la falta de resultados positivos en dichas instituciones, tal como lo muestra la corrupción flagrante en la mayoría de las prisiones mexicanas -último eslabón de la Seguridad Pública y encargado de hacer valer las penas que el Estado impone a los delincuentes.
Ahora bien, una vez especificados los objetivos que persiguen la Seguridad Nacional y la Pública, los recursos institucionales con los que cuentan para alcanzarlos y los principales retos que enfrentan, se fortalece la observación de Guerrero de replantear la estrategia gubernamental, en este caso, poniendo un mayor énfasis en los esfuerzos de construcción institucional de largo aliento, pero no sólo de la inteligencia y la policía, sino, como sugirió González, de todas las demás instituciones encargadas de la Seguridad Pública e impartición de justicia. Porque siendo francos, de qué nos sirve que atrapen criminales como nunca si terminarán en prisiones desde las que pueden seguir operando sin ningún problema, o peor aún de las que pueden escapar o hacer nuevas redes.
Finalmente, en cuanto a la participación de los distintos órdenes gubernamentales, la Seguridad Nacional es competencia de las autoridades federales, mientras que la Seguridad Pública, que tiene una naturaleza concurrente, está a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios. Este apartado es básico para comprender el énfasis que los tres expositores hicieron en la necesidad de una coordinación intergubernamental e interinstitucional efectiva que facilite la cooperación y el intercambio de información pertinente y veraz, que, a su vez, permita hacer diagnósticos adecuados y planes de acción efectivos para combatir la inseguridad en el país.
Ahora bien, una vez hecha la distinción entre Seguridad Nacional y Seguridad Pública es necesario mencionar que hay ocasiones en que asuntos de Seguridad Pública se tornan en asuntos de Seguridad Nacional, complicando los retos de coordinación y cooperación ya mencionados. Esto ocurre cuando los fenómenos criminales constituyen un riesgo para la integridad, estabilidad y permanencia del Estado, para su orden constitucional o para las instituciones democráticas. El caso paradigmático de un problema de Seguridad Pública que se torna en uno de Seguridad Nacional, tomó fuerza en la década de los ochenta y es el del crimen organizado.
En México, el crimen organizado, tal como lo presentaron los expositores, ha corroído a las instituciones y a la sociedad a un ritmo vertiginoso y el esfuerzo actual para combatirlo es la estrategia integral de combate a la delincuencia la cual Guerrero y González, en cierta medida, analizaron para determinar si puede considerarse efectiva, suficiente e integral. Dicho análisis fue valioso porque nos permitió comprender que la relación entre legislación, presupuesto, subejercicio, calidad del gasto, instituciones, corrupción, desigualdad, construcción de ciudadanía, crimen organizado y seguridad es más estrecha y compleja de lo que pudiéramos imaginar por lo que una estrategia centrada en la inteligencia y en la policía no sólo es insuficiente sino además inefectiva.
Como una muestra de la complejidad del problema de la violencia e inseguridad, González presentó los resultados de diversos estudios que señalan que la criminalidad está estrechamente relacionada con la desigualdad, mostrando con ello que la inseguridad no se resolverá sólo con medidas de fortalecimiento institucional e inteligencia, sino también con la creación de condiciones sociales y económicas óptimas para la mayoría de los ciudadanos las cuales van desde servicios públicos como alumbrado o educación, hasta la posibilidad de encontrar empleos. Asimismo señaló la necesidad de poner atención a medidas que ataquen al crimen organizado de formas innovadoras, como ocurrió en Colombia con la recuperación de espacios públicos mediante el uso extensivo de alumbrado público y rediseño urbano.
Guerrero, señalando también la multiplicidad de retos a enfrentar, habló de la inadecuación del marco regulatorio, que crea fuertes problemas de subejercicio; la baja calidad del gasto; la falta de coherencia entre las acciones federales y estatales y de la inefectiva coordinación y cooperación entre ellas, aspectos todos que no le permiten al Estado combatir adecuadamente al crimen organizado.
En conclusión, las aportaciones de Lasso, Guerrero y González fueron de gran ayuda para comprender las bases de un problema de repercusiones nacionales que se comprende poco y se ha analizado fragmentariamente. Como dijo González, hay diversas formas de atacar el asunto de la seguridad, el problema es que en México, hasta ahora, se ha hecho centrándose en pocos elementos, dejando de lado muchos de largo aliento, que suelen ser los que arrojan mejores resultados.
La situación en el país es brutal, especialmente en los estados norteños en los que la autoridad formal ha dejado en incertidumbre a miles de ciudadanos que han perdido la posibilidad de recurrir a los poderes de iure y se dirigen ahora a los de facto. Y por más que Felipe Calderón diga que la violencia es un mal necesario para alcanzar la paz en el largo plazo, no debe olvidarse que la violencia la viven miles de ciudadanos en carne propia, como los policías enfrascados en la guerra, las familias que han adoptado toques de queda implícitos para cuidar su vida o los cientos de periodistas que ponen en riesgo su integridad para informar a la sociedad.
La violencia está lejos del Distrito Federal y de Los Pinos, una razón importante para comprender que el gobierno actual siga creyendo que es un mal necesario. Los faltantes, como siempre, son los cambios de fondo, la reforma al sistema de impartición y procuración de justicia es uno de ellos. Central, porque como dijo Ana Laura Magaloni hace unos días, siguiendo a Binder, “la calidad de los procesos judiciales constituye uno de los asideros más importantes que tiene el Estado para demostrar a la colectividad que su principal fuente de autoridad proviene de la razón, la justicia y la ley, no de la fuerza” lo cual es primordial para “la construcción de confianza y legitimidad ciudadanas”. Extraño, que un presidente con formación jurídica no priorice la certeza legal de sus ciudadanos; curioso, que se crea más en la fuerza pública que en la ley.
